Еще недавно одно из главных препятствий в наших экономических реформах виделось в том, что у нас в правительстве не было своего рода экономического штаба, который бы не только разработал экономическую стратегию, но и имел возможность реализовать ее, будучи свободным от ведомственных интересов.
Теперь, кажется, он появился – таким органом становится Министерство экономического развития. По крайней мере такую надежду рождает внимательный анализ утвержденного совсем недавно положения об этом новом министерстве.
Принцип глобализации
Хотя теперь понятно, что Министерство экономического развития не могло появиться в начале реформы. Тогда наивно предполагали, что в управлении нужно отказаться от принципа всеохватности (на котором в свое время строился советский Госплан). Считалось, что объединение такого количества функций в одной структуре может привести к тому, что экономика станет неуправляемой. И дело здесь не в количестве управленцев, а в проблеме эффективной реализации экономической политики. Тогда верх брал тезис сокращения количества функций в одном органе. Министерство экономики было наделено самой главной функцией – разработкой экономической стратегии.
На деле же получалось, что для разработки не хватает главного – объединения этой функции с задачей реализации этой стратегии. Не владея ситуацией о ходе движения экономических процессов и тем более возможностью повлиять на них, Минэкономики объективно не могло разработать реалистичную экономическую стратегию. А объединить эти две задачи в одном органе было как-то боязно – породим очередного монстра.
Теперь этот монстр родился. Правда, еще неизвестно, как он себя поведет. Но уже ясно: у этого министерства впервые появляется шанс, не кивая на других, взять бразды правления в свои руки и по ходу дела поворачивать реформу куда надо. А это самое главное. Как показал опыт новейшей истории, реформа – это уравнение с многими неизвестными, которые обнаруживаются скорее по ходу дела. И вносить коррективы нужно бывает именно на ходу. И способен это делать тот, кто владеет многофункциональным аппаратом, с тем, чтобы иметь возможность оперативно воздействовать на процессы с разных сторон.
Нечто подобное, ктстати, сегодня происходит в России. Чуть более года новая экономическая команда президента Путина приступила к работе, а сколько выдвинуто новых инициатив в самых различных областях. Конечно, многие – не от хорошей жизни. Тот же Герман Греф инициирует радикальные реформы в области налогов, сельского хозяйства, финансов, естественных монополий потому, что он, будучи министром экономического развития, лучше других видел помехи реформам. Теперь главная его роль в сложнейшем лабиринте государственной управленческой структуры, которую он возглавляет, – роль бульдозера, расчищающего столбовую дорогу в рынок.
Очень бы хотелось, чтобы подобную роль в наших условиях выполнял новый министр экономического развития. А то, что у этого ведомства слишком много функций, это только кажется. На самом деле, если их оптимально сгруппировать, то получится всего пять направлений:
1.Разработка экономической стратегии и прогнозов;
2.Инвестиции и международное экономическое сотрудничество;
3.Управление государственным имуществом;
4.Приватизация;
5.Антимонопольная политика.
Создана структура, которая вбирает в себя функции пяти упраздненных ведомств. Но это – тот случай, когда 2+2 может дать 5. А может и не дать.
Автономизация как способ обеспечения эффективного контроля
Общеизвестно: чтобы эффективно управлять, нужно дать свободу (в оптимальных пределах) нижестоящим структурным подразделениям. Анализ структуры нового министерства показывает, что по крайней мере три его ключевых подразделения будут функционировать на принципах отдельного юридического лица. Это департамент развития предпринимательства и управления госимуществом, департамент приватизации и антимонопольный департамент.
Понятно, что просто объявить эти департаменты отдельными юридическими лицами – это еще не гарантия, что они будут эффективно работать. Но понятно, для чего это сделано. Имея в своем составе такие взаимопротиворечащие функции, как управление государственным имуществом и его приватизация, министерство вполне могло бы превратиться в заведомо неработоспособную организацию. А так острые углы сглаживаются, и это дает возможность подразделениям, имеющим разные цели, работать в относительно автономном режиме.
С другой стороны, принцип автономизации может в какой-то степени компенсировать недостатки громоздкости. Подобный механизм управления в макроэкономике – новость для нашего правительства, и здесь не оставляет мысль, что он частично скопирован с крупных зарубежных корпоративных менеджментов. Будет ли на деле от этого польза, зависит от отношения самого государства к системе госслужбы, которая в новых условиях должна претерпеть серьезные изменения. В противном случае мы будем иметь новую форму, заполненную старым содержанием.
Взаимоотношения по вертикали
С самого начала создания Министерства экономического развития нетрудно было заметить, что оно как-то не совсем вписывается в нашу традиционную схему государственного управления и в дальнейшем потребует внесения существенных корректив в уже устоявшуюся систему правительства.
Сегодня весь смысл существующей системы госуправления сводится к тому, что ни одно ее звено, как это ни парадоксально, объективно не заинтересовано в продвижении реформы. Все заняты выполнением возложенных на них задач специфического характера (сбор налогов, приватизация государственных объектов, обеспечение стабильности маната и др.). Но в реформе в целом не заинтересован никто. Включая Кабмин, который “по уши” завяз в текучке. Хотя объективности ради скажем: в том, что он оказался в такой роли, сам Кабинет министров повинен меньше всего.
Теперь с созданием нового министерства в структуре правительства соотношение сил существенным образом меняется. Кабинет министров естественным образом превращается в чисто номинальный орган.
Реальная работа будет идти в министерствах, прежде всего в Минэкономразвития. Это ведомство наверняка будет обладать новыми, гораздо более широкими полномочиями, что даст ему возможность действовать, не оглядываясь на Кабмин. В таком случае сама структура Кабмина превращается в некий аппарат правительства, в который и будут входить министры.
Кстати, нечто подобное рекомендовала нам миссия Всемирного банка. Еще в 1998 г. в рамках проекта поддержки структурной реформы в Азербайджане зарубежные коллеги в качестве главного пункта реформы системы госуправления рассматривали именно реформу центрального звена правительства и создание аппарата Кабмина во главе с его председателем, который бы полностью состоял из небольшого числа технических работников и министров правительства.
Одно из двух. Или у нас учли рекомендации, хотя, надо сказать, что очень поздно. Впрочем, это очень похоже на правду, поскольку у нашего правительства вообще “позднее зажигание”. Или это простое совпадение. Но и в том, и в другом случае, то, что это произошло, уже неплохо.
Взаимоотношения по горизонтали
Сложная ситуация складывается и на горизонтальном уровне управления. Ведь до сих пор некоторые всесильные ведомства экономического блока не считались даже с Кабмином. А теперь надо будет многие вопросы, являвшиеся ранее их сугубо ведомственным делом, согласовывать, как это сказано в положении, с Минэкономразвития. Момент болезненный, даже если принять в расчет, что нынешний министр экономического развития конфликтностью не отличался и, как правило, со всеми ведомствами имеет ровные отношения.
Думается, именно в этом и будет заключаться главный вопрос. От того, как удастся построить взаимоотношения со всеми остальными экономическими блоками правительства, в значительной мере зависит успех Минэкономразвития.
Понятно, что речь идет не столько о личностных взаимоотношениях, сколько о более важном: экономическая реформа приоритетна в сравнении со сбором налогов или стабильностью маната. Второе и третье должны служить первой задаче. А успех реформы должен проявляться в создании работоспособной экономики, которая функционирует независимо от конъюнктурных факторов и напрямую отражается на постепенном, но верном улучшении уровня жизни населения.
Из архивов газеты ЭХО, 2001 год