Эльдар НАМАЗОВ, глава Общественного форума “Во имя Азербайджана”
Уже сколько времени референдум по изменениям в Конституции – центральная тема СМИ. Представители и властей, и оппозиции ожесточенно спорят по поводу предлагаемых изменений, но судя по всему, большая часть общественности все еще не разобралась в предмете спора. Причина: с обеих сторон выступают в основном юристы, оперирующие специальными терминами и определениями.
Классики древнеримского права, наверное, устали переворачиваться в гробу – столь часто, выступающие с взаимоисключающих позиций, ораторы, призывают их в свидетели своей правоты. Если учесть и взаимные обвинения в казуистике, то нетрудно представить положение простого гражданина – наблюдая баталии, организованные офисом ОБСЕ, он старается по мимике, тембру голоса, степени расширения зрачков и подъема бровей определить – кто кого поймал на вранье, и кто кому отвесил сполна.
Между тем большая часть обсуждаемых вопросов по сути является не правовой, а политической. В их основе лежит политическая воля, политический интерес. Облачение в юридическую терминологию – вопрос на самом деле вторичный, технический. Поэтому к большинству предлагаемых изменений в Конституции можно и нужно подходить просто с позиций здравого смысла. Попробуем проиллюстрировать это на примере вопроса, вызывающего наиболее ожесточенные споры – передача полномочий президента не к спикеру парламента, как это отражено в действующей Конституции, а к премьер-министру. Ситуация следующая. Возможно, что президент на какой-то период потеряет дееспособность, к примеру, заболеет. На этот период кто-то, до выздоровления президента, должен исполнять его обязанности. Или же все мы смертны случится непоправимое. Кто-то должен управлять временно страной до новых президентских выборов. По нынешней Конституции, этот “кто-то” – спикер парламента. В соответствии с предлагаемыми изменениями, им должен стать премьер-министр.
В этом споре, фактически, есть два вопроса: – нужно ли отнимать эти полномочия у спикера и передавать их премьер-министру; – каким образом нужно осуществить эти изменения? По первому вопросу, судя по всему, особенно спорить не о чем. Представители властей, большая часть НПО и даже часть оппозиции считает этот переход необходимым. Логика этого подхода проста и рациональна. Президент – глава государства и глава исполнительной власти. Помимо него, оперативным руководством министерствами, социально-экономической сферой занимается премьер-министр – второй человек в иерархии исполнительной власти. Хотя главы местных исполнительных властей напрямую не подчиняются премъер-министру (их курирует аппарат президента), вся социально-экономическая жизнь регионов (а значит – и большинство вопросов, которыми занимаются главы районов и городов) тоже “завязаны” на Кабинет министров.
Другими словами, назначают и снимают, ругают и хвалят их в президентском аппарате, а работают они больше со структурами Кабмина. Поэтому временное, оперативное управление страной логично представить премьер-министру, а не спикеру, который не обладает необходимым опытом в этой сфере. Лишь некоторая часть оппозиции в принципе против такого изменения в Конституции. Они считают, что власти в этом вопросе исходят из конъюнктурных соображений – хотят создать условия для более безболезненной передачи власти наследнику президента. Их логика такова: избрание наследника спикером непростая процедура. Должны быть обсуждения с участием оппозиционных депутатов, тайное голосование (а кто как проголосует в тех условиях – неизвестно).
А премьер-министр назначается одним росчерком пера президента. Даже если парламент будет против. Но рассуждая таким образом, эта часть оппозиции сама становится на рельсы политической конъюнктуры. Они по сути декларируют: даже если эти изменения нужны, целесообразны, мы – против, так как это может помешать нам в борьбе за власть. Таким образом, большинство экспертов и политиков все же считают, что Конституцию следует изменить и представить право заменять президента именно премьер-министру.
Совершенно другая ситуация во второй части этого спора – как провести эти изменения? Тут подавляющая часть экспертов, политических партий и НПО единодушна: в том виде, как предлагают власти этого делать нельзя. По сути, власти подошли к этому вопросу, мягко говоря, упрощенно. Они предлагают просто заменить в соответствующей статье Конституции слова “председатель парламента” на “премъер-министр”. Но при этом возникает множество новых вопросов… Первое – как назначается премьер-министр?
В нынешней Конституции президент может назначить премьер-министра, даже если парламент страны будет против этой кандидатуры. До сих пор отношение к этой статье Конституции было, скажем так, вяло отрицательное. Нехорошо, конечно, так неуважительно относиться к парламенту, ну да Бог с ним. В конце концов премьер-министр ходит под президентом, фигура несамостоятельная, в случае чего, спрашивать надо с президента, а не с него. Но в свете предлагаемых поправок к Конституции, процедура утверждения премьер-министра становится крайне важной, и отношение к этой статье Конституции из вяло отрицательного трансформируется в отрицание активное… Может ли, пусть временно, главой государства стать человек, единственное преимущество которого в том, что он нравится одному человеку, пусть даже президенту? Человек, которого не избирал народ, которого отвергает парламент, может стать исполняющим обязанности главы государства?
Представители властей, защищают необходимость изменений в Конституцию ссылками на то, что в большинстве демократических стран мира полномочия президента исполняет именно премьер. Но в вопросе процедуры утверждения премьер-министра они оказываются несостоятельными. Во всех этих демократических странах второе лицо в исполнительной власти либо избирается вместе с президентом (США), либо становится премьер-министром в результате победы своей партии на парламентских выборах, либо парламент имеет право отвергнуть кандидатуру предлагаемую президентом и тому приходится подыскивать более подходящего человека. Поэтому здравый смысл требует – если обязанности президента будут переходить к премьер-министру, то парламент страны должен обладать правом “вето” на его кандидатуру. Второе – по объему полномочий. Президент в нашей стране имеет чрезвычайно широкие полномочия.
Может ли временно исполняющий обязанности президента премьер-министр осуществлять все полномочия президента без ограничений? Ведь задача премъер-министра в этой ситуации – обеспечить оперативное руководство страной в течение трех месяцев, до избрания нового президента. Приведу пример из нашей истории. Около девяти лет критикуют Ису Гамбара за, что в период временного исполнения полномочий президента отклонил просьбы о помиловании нескольких людей, приговоренных к смертной казни. Приговоры привели в исполнение. Суть обвинений в адрес Исы Гамбара: зачем нужно было вообще рассматривать этот вопрос, оставил бы его законно избранному президенту, он через несколько месяцев сам бы решал – казнить или миловать. Вопрос, считаю, поставлен правильно. Суть ответа Исы Гамбара: я исполнял обязанности президента и этими действиями не нарушил закон. Ответ дан, и это нельзя отрицать, тоже правильный. Налицо коллизия, вызванная несоответствием законодательства здравому смыслу.
Можно назвать и несколько других полномочий президента, исполнение которых со стороны “вр.и.о.” может вызвать подобные коллизии. К примеру, назначение членов правительства. Президент, избранный народом, формирует свою команду, с которой будет работать в течение пяти лет. Может ли “вр.и.о.” президента, который должен оперативно управлять страной лишь три месяца, менять членов правительства? Ему на три месяца нужна новая команда “под него”? А может быть подобные действия вызовут – дестабилизацию и дезорганизацию работы исполнительной власти? Ведь назначенные избранным президентом и вполне вероятно рассчитывающие поработать и с вновь избранным президентом члены правительства вряд ли посчитают оправданным снятие их с должности “временщиком”. Или же, стратегические валютные резервы страны, средства Нефтяного фонда.
Может ли “вр.и.о.” президента свободно распоряжаться ими? Средства эти накапливаются годами, избранные президенты довольно редко их используют. Давайте же приведем конституционные нормы в соответствие со здравым смыслом, и премьер-министру, временно исполняющему обязанности президента не придется гадать: нравственно или не нравственно выполнить ту или иную функцию президента. Это можно было бы осуществить в двух вариантах. Либо какую-то часть полномочий президента на эти три месяца “заморозить”. Либо определить, что “вр.и.о.” президента может ими воспользоваться только с согласия парламента. Может действительно сложится ситуация, требующая немедленного решения подобных вопросов, тогда согласие парламента придаст необходимую легитимность данному решению. Наконец, третье – о цензах, применяемых к премьер-министру. В Конституции сейчас наибольшие цензы применяются к президенту, затем – депутатам парламента, затем – премьер-министру.
Это логично, так как депутат является потенциальным спикером и “вр.и.о.” президента. Переходя на систему замещения президента премьер-министром, логично было бы и цензы привести в соответствие с положением дел. Можно было бы привести и еще ряд вопросов, но и так, думается, ясно, что основная часть развернувшейся сейчас полемики вокруг нового статуса премьер-министра, заключается не в том, что критики властей выступают против самой идеи замещения президента премьер-министром.
Суть спора в том, как это осуществить. Простой перестановкой слов в статье Конституции, создавая условия для того, чтобы даже случайный человек, не получивший трижды одобрения парламента мог оказаться на вершине власти с неограниченными полномочиями, как это предлагается властями? Или путем продуманной цепочки изменений, создающей конституционную систему, обеспечивающую и исполнение полномочий президента вторым лицом исполнительной власти, и демократическую, легитимную процедуру его утверждения, и ограничивающую возможность произвольных действий, ведущих к нарушению стабильной работы госорганов в условиях чрезвычайных ситуаций?
Потому что ситуация, когда президент не может исполнять свои полномочия и есть та самая чрезвычайная ситуация, когда требуется особая осторожность, четкая регламентация и взаимодействие различных ветвей власти.
Из архивов газеты ЭХО, 2002 год