Расим АГАЕВ, руководитель аналитической группы “Image”
(агентство “Билик дуньясы”)
С тех пор как во главе азербайджанской столицы появился Гаджибала Абуталыбов, которого отечественные СМИ почему-то называют “мэром”, а его администрацию “мэрией”, общественный интерес к исполнительной власти заметно возрос. И дело вовсе не в том, что люди, как и в прежние годы, с появлением нового секретаря райкома или горкома надеются на перемены к лучшему. Большинство горожан давно расстались с иллюзиями и ничего хорошего уже не ждут.
Абуталыбов вмиг снес несколько сотен торговых точек, к вящей радости одних и под отчаянные вопли других, разбросал своих заместителей, наказал районных глав – кого выговором, кого окриком. Теперь вот заговорили о том, что некоторым руководителям бакинских районов не снести головы. В числе первых жертв называют глав, ходивших доселе в фаворитах. Ожидаемое смещение с поста получило совершенно неожиданное развитие в виде фольклорного правотворчества, явно инспирируемого из властных районных кругов, относительно правомочности действий городского главы.
Короче, бурная, и не всегда бесспорная деятельность бакинского градоначальника востребовала более пристальный взгляд на то, что называется исполнительной властью на местах. Эта президентская вертикаль была, как известно, рождена в период безвременья, мудревато названного переходным, когда партийной власти пришел конец, а новая форма государственности – президентство – не имело рычагов для того, чтобы управлять охваченными беспределом городами и районами.
Наспех сформулированное и утвержденное положение о главах исполнительной власти подразумевало создание органов административного управления страной. Это был ВРЕМЕННЫЙ ИНСТИТУТ, востребованный к жизни своеобразием общественно-политической ситуации. Именно поэтому на тот момент не возникали вопросы правомочий глав, их ротации, комплектования администрации, подготовки кадров.
Первыми главами районов стали, как известно, бывшие партийные секретари, что было встречено традиционным улюлюканьем нарождающейся демократии, словно бы она, эта демократия, имела в резерве армию государственных деятелей нового типа. Управленцев новой генерации не было ни тогда, ни позже, нет их и сейчас – после девяти лет назначений и снятий руководителей местных администраций. Народом за эти годы поруководили и монтеры, и таксисты, и учителя, и безвестные ученые, и крутые “новые азербайджанцы”. Дело это привычное.
Вопрос в другом – в Азербайджане так и не удалось создать демократическую форму местного самоуправления, которая гармонично вписалась бы в новую форму государственного механизма, дополняя президентскую вертикаль. Речь идет о формировании столь необходимого баланса сдержек и противовесов, без которого не обойтись обществу, претендующему на то, чтобы называться правовым и гражданским. Вместо всего этого мы имеем, так сказать, президентскую вертикаль, которая, однако, формируется и действует по принципам прошлого.
Опыт России, раньше всех ступившей на путь общественных преобразований, свидетельствует в пользу сохранения элементов централизованной власти при непременной опоре на местное самоуправление, демократизм которого гарантируется принципом выборности. Всевластие губернаторов сдерживается институтом представителей президента.
Считать идеальным такое сочетание твердой президентской руки и народной вольницы было бы преувеличением. Но в пользу него говорит тот факт, что выборные органы власти в регионах, независимых от воли центральной власти, являются неизменным атрибутом всех демократий.
Трудно представить себе, чтобы в США губернаторов штатов назначал президент. Вообще процесс денационализации, разгосударствления собственности должен сопровождаться передачей львиной доли властных полномочий, относящихся прежде всего и главным образом к социально-экономической сфере, от главы государства общественным силам. И это нормально. Президент страны, избранный всем народом, осуществляет контроль за созданием благоприятных условий общественного развития на макроуровне.
Кто-то из сталинских наркомов, кажется Байбаков, вспоминал, как Иосиф Виссарионович с карандашом в руках распределял первые советские грузовики по огромной стране. В это время его коллега в США Трумэн вообще не думал о том, как бы наладить выпуск “студебеккеров” или “шевроле”. Это – дело бизнеса – большого, среднего, малого. Буш также не собирается вникать в вопросы снабжения где-то в Алабаме или Юте. Его прерогатива то, что называется большой политикой.
Странно, что Совет Европы и мировые банковские институты, проявлявшие упорство в реструктуризации правительства, реформировании экономики, как бы не видят очевидного противоречия между массой законов, цивилизирующих общественную жизнь в Азербайджане, и архаичной системой регионального управления.
Вопрос о том, может ли бакинский глава исполнительной власти давать указания, наказывать, а тем более снимать с должности, вроде территориально находящегося у него в подчинении, главу районного масштаба, если последний назначается президентом, рано или поздно должен был возникнуть. Можно не сомневаться, что вслед за ним последуют и другие. Например, по какому принципу подбираются руководители городов и районов страны? По принципу партийной принадлежности?
Но Азербайджан не является, как известно, парламентской республикой. Да если бы он таковой и был, правящая партия могла рассчитывать на формирование правительства, но не на назначение своих представителей в провинции и столице.
В близкой нам Турции во времена, когда Демирель твердой рукой вел государственный корабль, Партия благоденствия правила в Измире, Бурсе и других городах страны. Или другой вопрос – на сколько лет назначается глава? Не до конца же жизни ему править!
Один из работников бакинской администрации, с которым автор консультировался при написании этих заметок, ответил на сей вопрос так: “Пока не проворуется”. Ничего не скажешь – горькое признание, но от этого не легче. Вопрос-то остается без ответа.
В одном только Баку с десяток районов, а по стране их без малого около ста. Никакая президентская администрация, будь ее работники семи пядей во лбу, не в состоянии уследить за тем, что в них делается, как и чем там живут люди. Для этого требуется совершенно новый, максимально приземленный к азербайджанскому образу жизни и накопленному опыту государственности, выборный институт власти. Без этого верховная власть неизбежно выродится, как это случилось однажды с Советами, в особую касту.
Уже сегодня невооруженным глазом видно, что интересы государства и граждан соблюдаются властью лишь в степени, способствующей сохранению ее собственных интересов. Интенсивно формируются околовластные кланы, идет срастание власти и капитала, которые живут своей жизнью, независимо от позывов и потребностей общества.
Децентрализация властного управления везде и всюду идет по линии разграничения полномочий центра и регионов. Без него она обречена на деградацию. Президентская вертикаль, существующая параллельно с выборностью местной власти, позволяет обывателю, рядовому гражданину чувствовать себя защищенным от произвола “удельных князьков”, реально участвовать в смене тех сил, которые, по его мнению, не в состоянии обеспечить сносную жизнь в городе, районе. Причину своих бед и неурядиц он начинает видеть не в центре, верховной власти, которую на Востоке привыкли персонифицировать, а в собственной пассивности.
Придание регионам определенной законами самостоятельности есть лучший путь участия населения в общественном устройстве и государственных делах вообще. Получив право выбора, люди сами создадут и укрепят на местах гражданские институты, а власть , обеспечив контроль со стороны гражданского общества, станет действительно реальной властью. Это, помимо прочего, и процесс самоутверждения гражданина, без чего не может быть воспитано главное в свободных людях – уважение к собственному государству.
На этом, кстати, воспитывается и другое гражданское чувство – доверие общества к высшему выборному должностному лицу. Доверие к президенту. Необходимость обновления, совершенствования системы государственного устройства и управления рано или поздно актуализирует реформу сложившегося административно-территориального деления страны. Возможно, есть смысл пойти по пути создания областей (вилайетов) с подчинением им малых административных единиц.
Пока автономия Нагорного Карабаха является предметом дискуссий дипломатов, никто не задумывается о том, какое влияние на государственное устройство окажет реализация такого рода планов. Между тем, наивно было бы думать, что самоуправление Ханкенди не вызовет желания, скажем, у гянджинцев получить причитающуюся им долю самостоятельности.
Но это, впрочем, уже тема специального разговора. А пока подождем, что предпримет мэр Баку в связи с просочившейся в прессу информацией о намечаемых им перестановках в подвластных ему районах. Можно держать пари, что ничего – до приезда президента.
Кстати, я тоже по странной бакинской привычке назвал его мэром. Помнится даже “Литературка” когда-то о председателе Баксовета, знаменитом Лемберанском писала “Мэр шагает по Баку”. А ведь мэром называют глав муниципалитетов в Англии, США, во Франции. Муниципалитет же, согласно всем словарям – municipium -, со времен древнеримского государства означает – город с правом самоуправления.
Из архивов газеты ЭХО, 2001 год