А.Гаджиев, руководитель аналитической группы “Тренд”
На прошлой неделе глава Парламентской комиссии по вопросам экономической политики С.Сафаров сделал заявление для прессы, которое специалисты ожидали давно и которое, по всей вероятности, вызвало недоумение у главного банкира страны Эльмана Рустамова. Смысл заявления состоял в том, что предстоит изменение статуса Национального банка (в третий раз за последние неполных десять лет), и, соответственно, принятие в новой редакции закона “О Национальном банке Азербайджана”.
Для того, чтобы понять, почему главному банку страны так не везет с документом, определяющим его положение в системе управления экономикой, необходимо вспомнить основные аспекты и направления его эволюции. После того, как в 1996 году был принят последний закон (потом в него было внесено как минимум полдюжины существенных изменений), жесточайшая критика этого закона не прекращалась. И критиковала, кстати, не только оппозиция, но и депутаты, и представители правительства.
Периодически в СМИ выступал глава Парламентской комиссии по вопросам экономической политики, который говорил, что необходимо лишить руководство Национального банка (НБА) привилегий, отменив главный пункт закона – независимость Национального банка от парламента.
Подавляющее большинство экспертов страны считали, что статус ведущих финансовых институтов Азербайджана – НБА и Министерства финансов, который они получили по рекомендациям международных финансовых организаций, не отвечает не только требованиям формирования эффективной экономической политики в стране, но и создает благоприятные условия для хищений государственных средств чиновниками, получившими права бесконтрольно управлять этими средствами. И те пять с небольшим лет, в течение которых действовал закон об НБА, эти опасения подтвердились: за это время прогремело несколько дел о хищениях государственных средств в особо крупных размерах.
Тем не менее статус банка оставался в неприкосновенности, и, вроде бы, ничто не говорило о предстоящем его изменении. И вдруг (у нас так часто бывает) как гром средь ясного неба грянуло заявление руководителя парламентской комиссии: руководство НБА отдается на растерзание парламенту. То, что вся экономика в Азербайджане имеет четко выраженную политическую подоплеку, – это факт, и, основываясь на этом, можно представить себе картину грядущих в ближайшей перспективе изменений.
На заре независимости статус НБА определялся законом от 7 августа 1992 г. – банк был независим от исполнительных и распорядительных органов, но был подотчетен парламенту, по поручению которого деятельность банка проверялась аудиторскими организациями. Это позволяло парламенту контролировать как деятельность самого НБА, так и правительства. Кроме того, таким образом контролировалось и формирование, и реализация общей экономической политики (в ходе обсуждения бюджета рассматривались и вопросы организации и управления денежным обращением) и, следовательно, состоянием всей экономики страны.
Банк был обязан ежегодно, не позднее апреля, представлять парламенту отчет по денежной политике, о состоянии дел внутри банка – баланс и отчет о прибылях и убытках, удостоверенный аудиторской организацией, а также ежеквартально публиковать в СМИ баланс и данные о состоянии денежного обращения в стране. НБА имел свой уставной капитал и мог создавать и пополнять целевые фонды только в предусмотренном его уставом порядке, который также обсуждался и утверждался парламентом.
Закон 1996 года резко изменил статус НБА – органы государственной власти (включая законодательную) были лишены возможности вмешиваться в деятельность банка, так как он стал подотчетен только президенту и отчитывался только перед ним. Деятельность Национального банка стала теперь проверяться один раз в год аудиторами, назначаемыми президентом. Для банка был установлен минимальный размер уставного капитала – 15 млрд. манатов.
Одновременно появилась норма, существенно отличающая этот закон от предыдущего: правление НБА само определяет порядок образования и использования прибыли банка. Это изменение статуса банка было предопределено стартом в стране в начале 1995 г. новой экономической политики, главными ориентирами которой стали уровень и темпы инфляции в экономике на базе жесткого монетаризма – сокращения бюджетного дефицита и объема денежной массы в обращении.
Потребовалось разделить две составляющие общей экономической политики страны – денежно-кредитной и налогово-бюджетной (фискальной) – между двумя независимыми институтами – Национальным банком и Министерством финансов. И дать этим ведомствам возможность независимо формировать свою политику. Для этого и понадобился их новый статус.
Однако время показало, что получилось не все гладко. Во-первых, разделение денежно-кредитной и налоговой политики, имеющее определенное основание, не учитывает одного существенного факта. В условиях жесткой монетарной политики денежно-кредитная система ориентирована на максимальное сокращение уровня и темпов инфляции. Фискальная система имеет целью сократить дефицит бюджета и выполнить его расходную часть строго в соответствии доходами. Но в таких условиях теряется возможность (а главное – и необходимость) учитывать условия и требования роста уровня занятости и производства в стране.
Характерный пример: по экспертным оценкам, на протяжении 1996 – 1999 гг. нужно было создать благоприятные ценовые условия для отечественной продукции на потребительском рынке и выровнять условия конкуренции с импортными товарами. Это можно было сделать, регулируя рост цен (уровня инфляции) и сокращая основные налоги на национальных товаропроизводителей.
Но эта мера привела бы к росту дефицита бюджета, который пришлось бы финансировать либо за счет кредитов Национального банка, либо за счет роста внутреннего долга страны, (что было предпочтительным как для экономики в целом, так и для населения), денежную эмиссию, девальвацию национальной валюты и т.д.
Такие действия в рамки принятой программы экономической политики не вписывались. Зато теперь мы имеем дело с другим результатом: сейчас по многим товарным позициям в Азербайджане нельзя организовать производство только по одной причине – цены на внутреннем рынке не обеспечивают его рентабельности. Вообще степень независимости Центрального банка – один из дискуссионных вопросов экономической политики.
По мнению экспертов международных финансовых организаций и прежде всего МВФ, чем выше степень независимости Центрального банка от структур власти, тем меньше уровень и темпы инфляции и крепче денежно-кредитная политика в стране. Однако широко распространено также мнение, что не всегда и не во всех странах это необходимо. И, как показал опыт прошедших лет, Азербайджан относится к категории последних.
Национальный банк олицетворяет денежно-кредитную власть, и доверие к нему имеет определяющее значение для экономической жизни страны. Он не должен испытывать на себе давление правительства, оставаясь независимым от него в вопросах денежной эмиссии. Банк должен иметь возможность отказать правительству в финансировании его операций за счет дополнительной эмиссии.
Но, наряду с этим, если состояние экономики страны определяется не только изменением уровня цен, но и уровнем занятости, уровнем роста товарного производства, то при разработке экономической политики необходимы согласованность и сбалансированность, которые возможны только в рамках совместного обсуждения деятельности правительства и Центрального банка в парламенте.
Сегодня исполнительная власть разрабатывает, реализует денежную политику в стране и контролирует ее результаты. Чиновники этих ведомств практически бесконтрольны. Ссылки на ежегодные независимые проверки, которые проводят иностранные аудиторы, как минимум вызывает сомнения – за эту работу те же аудиторы получают большие деньги в твердой валюте, и вряд ли найдется аудиторская компания, готовая ради объективности потерять ежегодный контракт.
А если и найдется, останется ли она безнаказанной? Центральный банк освобожден от всех видов налогов, сборов и государственной пошлины, и поэтому его прибыль относится к категории особых не только в смысле ее колоссальных размеров, но и порядка ее использования. Раньше банк после пополнения фондов, предусмотренных его уставом (правила устанавливал и контролировал парламент), перечислял остаток прибыли в бюджет страны.
Теперь прибылью распоряжается правление НБА, и в госбюджет попадает только то, что остается неиспользуемым. Неудивительно, что за все это время резко сократилась неиспользованная прибыль… В СМИ в соответствии с последним законом ежегодный баланс (непонятный даже специалистам) публикуется, как правило, 1 июня – в последний день, определенный нынешним законом. В отличие от предыдущего, требовавшего публикации ежеквартального и подробного баланса.
Теперь, судя по всему, ситуация будет меняться – Национальный банк скорее всего вновь перейдет под контроль парламента. Во-первых, за этим явно прослеживается тенденция усиления власти парламента, что говорит об ожидаемом увеличении его роли в управлении страной. Сейчас парламент преимущественно “обсуждает” и утверждает проекты законодательных актов, поступающих из аппарата президента.
А если учитывать, что экономическая команда президента по своему потенциалу на порядок превосходит парламентскую, то можно ожидать и изменения в руководящих и ключевых структурах управления парламентом. И это не может не сказаться на персональном составе руководства НБА.
У него оказалось слишком много промахов: хищения в Сабаильском филиале “Проминвестбанка”, когда под носом главного банка страны были расхищены сотни миллионов долларов, весьма сомнительное строительство нового здания НБА стоимостью в размере одного кредитного транша МВФ, отсталость банковской системы страны, несмотря на миллионы долларов, затраченных на эти цели, неэффективное управление системой коммерческих банков, скандалы с ликвидацией и погашениями долгов коммерческих банков НБА и т.д.
Правда, в соответствии с действующим законом председатель правления НБА должен находиться у руля банка как минимум 5 лет, из которых прошло неполных два года. Нельзя не учитывать другой момент – ожидаемый приток, который будет сконцентрирован в НБА. Одни только проценты от эффективного размещения этих средств – солидная сумма, и то, кто и как будет управлять этими средствами, вопрос, можно сказать, государственной важности…
Из архивов газеты ЭХО, 2001 год