Инглаб АХМЕДОВ, доктор экономических наук
Вот уже третий год в Азербайджане функционирует учрежденный указом президента Государственный нефтяной фонд. За это время, как и ожидалось, фонд солидно “разбогател” и сегодня уже располагает суммой, превышающей 500 млн. долларов США. Сумма, прямо скажем, немалая для Азербайджана, если учесть, что запланированный на текущий год госбюджет должен составить около 1 млрд. долларов.
Принимая во внимание нарастающие темпы роста накоплений Нефтяного фонда, можно смело предположить, что недалек тот день, когда активы фонда превысят собственно госбюджет. Проблема в том, что перспектива эффективного управления этим фондом выглядит по меньшей мере туманной.
Стереотипы
Официальные лица интерпретируют предназначение средств Нефтяного фонда по-разному. Заявления носят противоречивый характер, и складывается впечатление, что не только в обществе, но и “наверху” не все понятно. Прежде всего не совсем ясно с предназначением средств фонда. Например, до сих пор все без исключения должностные лица, говоря о состоянии золотовалютных резервов страны, называют цифру около 1 млрд. 200 млн. долларов, с оговоркой, что часть из них – средства НФ.
Но дело в том, что это – качественно разные деньги, и их предназначение коренным образом различается. Собственно, валютные резервы Национального банка должны обеспечивать стабильность курса маната (ранее считалось, что роль этих средств в том, чтобы покрыть 3-месячный импорт на случай непредвиденных обстоятельств). Средства же Нефтяного фонда в принципе не могут быть использованы на эти цели. По крайней мере и в указе и в постановлении о НФ нет ни слова о валютной стабилизации.
Так что представителям правительства, называя сумму чистых валютных резервов, лучше говорить все-таки не о 1 млрд. 200 миллионах, а 600 млн. долларов. А в остальном диапазон мнений по поводу использования средств Нефтяного фонда настолько широк и разнообразен, что можно просто запутаться. Поэтому попытаемся условно объединить их в три группы. Мнение 1: средства НФ надо направить преимущественно на социальные цели, как то: помощь беженцам, малоимущим и т. д.
Аргумент в этом случае – тяжелое социально-экономическое положение большинства населения. Сторонники такого подхода считают, что сохранять эти средства для будущих поколений в условиях, когда нынешнее погибает от голода, “неэтично”.
Эта позиция одновременно и потребительская, и популистская, а с точки зрения интересов экономики – неверная и даже опасная. Однако она имеет большую поддержку среди масс. И если вспомнить, что первые две выплаты из фонда указами главы государства уже были направлены на нужды беженцев, то подобное развитие событий может породить цепную реакцию среди других категорий населения. Мнение 2: средства Нефтяного фонда надо инвестировать в экономику страны. Страна находится в состоянии перманентного поиска иностранного инвестора в ненефтяной сектор, и в этих условиях такая точка зрения как будто выглядит убедительной.
Указываются даже конкретные направления и сферы инвестиций. Одни, в том числе, например, начальник управления иностранных инвестиций ГНКАР Валех Алескеров, высказываются за использование части этих средств в реализации нефтепровода Баку – Джейхан. Другие, ссылаясь на плачевное состояние нашего сельского хозяйства, предлагают инвестировать средства НФ в создание крепких фермерских хозяйств. Хотя в этом случае остается непонятно, идет ли речь о кредитовании фермеров или об инвестициях. Есть еще более оригинальная идея.
Недавно министр финансов предложил инвестировать эти средства в ГКО, что всерьез озадачило экспертов. Не знаю, как насчет эффективности инвестиций в ГКО, но из этого неожиданного заявления стало ясно, что, во-первых, с бюджетом в этом году не все в порядке, а во-вторых, банки-держатели ГКО хотят окончательно сбросить с себя эту “ношу”.
Мнение 3: Надо держать средства Нефтяного фонда за рубежом в виде валютных депозитов, довольствуясь минимальной (около 4%) прибылью, и, изучив фондовый рынок, попытаться вложить их в надежные ценные бумаги (акции, облигации). Собственно, это и делает сегодня руководство Нефтяного фонда. Плюс в этом решении то, что это – самый надежный вариант хранения денег, и, грамотно построив работу, даже при вложении этих средств в акции зарубежных компаний риск потерь можно минимизировать.
Мировой опыт
Сегодня в мире насчитывается более 15 подобных фондов в разных странах и отдельных регионах. “Новички”, наподобие нас или Казахстана, несколько лет назад, когда учреждали нефтяные фонды, за основу брали норвежский опыт. Действительно, из всех существующих в мире аналогичных институтов норвежский государственный нефтяной фонд заслуживает особого внимания. Норвежский государственный нефтяной фонд (State Petroleum Fund) был учрежден в 1990 году.
Необходимость его создания была обусловлена старением населения и снижением объемов добычи нефти. Фонд является одновременно сберегательным и стабилизационным и призван обеспечить стабильность бюджетной сферы в долгосрочной перспективе. Условие поступления средств в фонд – профицит госбюджета, что, в свою очередь, определяется уровнем цен на нефть и величиной дефицита бюджета при исключении из него доходов от нефтяной отрасли. В Норвегии нет определенного правила или формулы, по которым определяется размер отчислений в фонд, и сумма каждого утверждается отдельно парламентом страны в рамках общего бюджетного процесса.
Порядок использования средств фонда аналогичен механизму накопления средств. По законодательству, правительство может запросить разрешения у парламента на использование средств как в краткосрочных целях (для компенсации падения доходов бюджета), так и для долгосрочного межпоколенческого выравнивания объема доходов бюджета по мере снижения объемов производства нефти и роста социальных расходов. Правительство (Минфин) определяет основные направления инвестирования средств фонда, а также состав базового портфеля, по доходности которого оценивается эффективность использования средств фонда. Текущее управление активами фонда осуществляет центральный банк.
В настоящее время активы фонда состоят из иностранных финансовых активов (государственные облигации, ценные бумаги компаний, не связанных с нефтью) и используются в том числе для замедления роста реального курса национальной валюты. Для того, чтобы максимально диверсифицировать инвестиционный портфель, средства фонда вкладываются так: 40% – в акции, 60% – в облигации. 30% вложений – это ценные бумаги США, 50% – Европы, 20% – Азии и Океании. Как видим, сделано все для минимизации потерь.
Тем не менее, как показала практика, от этих потерь не застрахованы даже норвежцы – объем дохода нефтяного фонда в 2000 г. был меньше, чем в предыдущих годах. Это прежде всего объясняется снижением деловой активности на международных фондовых рынках. В то же время наблюдался необычно высокий доход по гособлигациям, и общий доход нефтяного фонда оказался положительным. В Казахстане также действует национальный нефтяной фонд, и управляет им национальный банк. Казахи ориентируются на норвежский опыт, но, в отличие от нас, у них есть более конкретный механизм привлечения средств в этот фонд. Правительство Казахстана определило перечень предприятий сырьевого сектора.
В том случае, если налоговые и иные платежи в бюджет этих предприятий превышают утвержденные суммы поступлений в республиканский и местные бюджеты, они зачисляются в НФ Казахстана, который государство использует в стабилизационных целях. Исполняет этот фонд и сберегательные функции и формируется за счет следующих поступлений: официальные трансферты из республиканского и местных бюджетов, рассчитываемые в размере 10% от планируемых в республиканском и местных бюджетах сумм поступлений по налогам и иным обязательным платежам в бюджет, инвестиционные доходы от управления фондом и иные поступления. Все другие фонды, включая Аляску, Альберту (Канада), Венесуэлу, Чили, Кувейт, Оман и др., отдают предпочтение одной из трех функций – стабилизационной, аккумуляционной и сберегательной или их комбинациям.
Принципы
В концепции эффективного использования средств нашего Нефтяного фонда принципиальна следующая дилемма. За основу можно взять принцип “стерилизации” нефтедоходов, которые как “излишки” изолируются от собственно воспроизводственного процесса в экономике. Проще говоря, эти средства находятся за пределами страны преимущественно в виде вложений в ценные бумаги. В этом случае очевидно, что на первом этапе доходы будут небольшими. Другой вариант – “принцип сообщающихся сосудов”, когда средства прокручиваются через отечественную экономику и в тяжелые времена играют роль “встроенных стабилизаторов”.
Теоретически – второй вариант более приемлем, и подавляющее большинство стран, имеющих подобные фонды, в том или ином виде отдают предпочтение именно этому варианту. Однако рискну утверждать, что для нас, с учетом всего комплекса факторов, предпочтительным будет все-таки первый вариант – держать основную сумму за рубежом и рассчитывать лишь на небольшой доход от этих средств. Отдаю себе отчет в том, какой могу вызвать гнев в самых разных слоях общества: в то время, когда страна с миллионом беженцев задыхается от инвестиционного голода, как язык поворачивается такое предлагать!
В отличие от химика или физика, я не имею лаборатории, где можно было бы экспериментально доказать свою правоту. В этом и несчастье экономиста, для которого лаборатория – само общество. И цена экономических экспериментов известна. Но я глубоко убежден, что в сложившихся условиях это самый верный путь не только не потерять эти деньги, но и максимально эффективно использовать их на благо общества.
Аргументы
Их пока немного. Но они есть.
1. В условиях, когда весь ненефтяной реальный сектор экономики парализован, платежеспособность основной части населения низка, доходы от нефтеэкспорта лучше в экономику не пускать. Они не только не смогут ей помочь, но, наоборот, развратят ее. В условиях нереструктурированной экономики, неэффективной системы госуправления, отсутствия прочного частного сектора эти деньги заведомо пропадут. Ни в потребительском, ни в инвестиционном виде они качественно изменить экономический облик общества не смогут. Зато добавят новые проблемы.
2. На денежном рынке они еще более усугубят ситуацию. Избыточный приток валюты в страну неизбежно приведет к чрезмерному укреплению маната и сокращению остального импорта. Это – типичный симптом “голландской болезни”, чего надо всячески стараться избежать.
3. Инвестиционный голод лучше утолять с помощью зарубежных инвесторов, ибо инвестиции – это не только и даже не сколько деньги, сколько опыт, технологии и, наконец, рынки сбыта, которых мы не знаем и не имеем.
4. Высокий уровень коррупции в обществе сейчас ставит под серьезное сомнение, что эти средства будут расходоваться строго по назначению. А за рубежом – какая-никакая гарантия, но есть.
5. Мы – молодое государство и еще учимся управлять. По логике вещей, чем позже мы начнем активно использовать эти средства (неважно, за рубежом или внутри страны), тем меньше ошибок допустим.
Из архивов газеты ЭХО, 2002 год